Komisija izvješćuje o rizicima programa državljanstva i boravišta za ulagače u EU-u i navodi korake za njihovo uklanjanje

U izvješću se navode postojeće prakse i utvrđuju određeni rizici koje takvi programi imaju za EU, posebno u pogledu sigurnosti, pranja novca, porezne utaje i korupcije. U izvješću je utvrđeno da te rizike dodatno pogoršavaju netransparentnost provedbe navedenih programa i nedostatak suradnje među državama članicama.

Povjerenik za migracije, unutarnje poslove i građanstvo Dimitris Avramopoulos izjavio je: Zakonit boravak u EU-u i schengenskom prostoru podrazumijeva prava i povlastice koji se ne bi trebali zloupotrebljavati. Države članice moraju uvijek potpuno poštovati i primjenjivati postojeće obvezne provjere i ravnoteže, a nacionalni programi državljanstva za ulagače ne bi iz toga trebali biti izuzeti. Ne smijemo ugroziti sve što smo zajedno postigli tijekom proteklih godina kad je riječ o povećanju sigurnosti, jačanju granica i uklanjanju nedostatka informacija. Pratit ćemo potpuno poštovanje prava EU-a.

Povjerenica za pravosuđe, potrošače i ravnopravnost spolova Věra Jourová izjavila je: Onaj tko postane državljanin jedne od država članica, postaje i građanin EU-a te dobiva sva prava koja mu time pripadaju, uključujući pravo na slobodno kretanje i pristup unutarnjem tržištu. Osobe koje postaju državljani jedne od država članica EU-a moraju imati stvarnu vezu s tom državom. Želimo da postupak davanja državljanstva bude transparentniji i da države članice intenzivnije surađuju. Mogućnost biranja države u kojoj je najlakše dobiti državljanstvo ne bi trebala postojati.

Programi državljanstva za ulagače („zlatne putovnice”)

Tri države članice EU-a (Bugarska, Cipar i Malta) trenutačno provode programe kojima se ulagačima daje državljanstvo tih zemalja pod uvjetima koji su mnogo blaži nego uvjeti programa naturalizacije. Navedene tri države članice ne zahtijevaju da osobe koje žele dobiti državljanstvo prethodno žive u zemlji niti da imaju stvarnu vezu s tom zemljom.

Takvi su programi važni i za EU jer svaka osoba koja stekne državljanstvo neke države članice istodobno postaje i građanin Unije. Odluči li jedna država članica nekome dati državljanstvo u zamjenu za ulaganje, ta osoba automatski stječe prava koja može ostvariti u ostalim državama članicama, posebno pravo na slobodno kretanje i pristup unutarnjem tržištu EU-a radi obavljanja gospodarske djelatnosti, kao i pravo da glasuje i bude izabrana na europskim i lokalnim izborima. U praksi, ti se programi često oglašavaju kao način da se postane građaninom Unije, sa svim povezanim pravima i povlasticama.

U Komisijinu izvješću utvrđena su sljedeća problematična područja:

• sigurnost: kontrole podnositelja zahtjeva nisu dovoljno pouzdane, a EU-ovi centralizirani informacijski sustavi, poput Schengenskog informacijskog sustava (SIS), ne upotrebljavaju se na dovoljno sustavan način;
• pranje novca: potrebne su pojačane provjere („dubinska analiza”) kako bi se osiguralo da se ne zaobilaze pravila o sprečavanju pranja novca;
• porezna utaja: potrebni su praćenje i izvješćivanje kako bi se izbjegla zlouporaba tih programa jer pojedincima može pasti na pamet da iskoriste privilegirana porezna pravila;
• transparentnost i informacije: u izvješću se navodi manjak jasnih informacija o načinu provedbe programa, uključujući o broju primljenih, odobrenih ili odbijenih zahtjeva i podrijetlu podnositelja zahtjeva. Države članice isto tako ne razmjenjuju informacije o osobama koje se prijavljuju za takve programe niti obavješćuju jedna drugu o odbijenim podnositeljima zahtjeva.

Programi boravišta za ulagače („zlatne vize”)

Programi boravišta za ulagače, iako se razlikuju od programa državljanstva u pogledu prava koja se njima dodjeljuju, predstavljaju jednako ozbiljne sigurnosne rizike za države članice i EU u cjelini. Valjana boravišna dozvola daje državljaninu treće zemlje pravo da boravi u dotičnoj državi članici, ali i da slobodno putuje unutar schengenskog prostora. Iako su pravom EU-a uređeni uvjeti ulaska određenih kategorija državljana trećih zemalja, dodjela boravišnih dozvola ulagačima trenutačno nije uređena na razini EU-a te je i dalje u nacionalnoj nadležnosti. Trenutačno 20 država članica provodi takve programe: Bugarska, Češka, Estonija, Irska, Grčka, Španjolska, Francuska, Hrvatska, Italija, Cipar, Latvija, Litva, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovačka i Ujedinjena Kraljevina. U Komisijinu izvješću utvrđena su sljedeća problematična područja:

• sigurnosne kontrole: pravom EU-a propisane su određene sigurnosne kontrole koje se moraju provesti prije izdavanja vize ili boravišne dozvole stranim ulagačima. Međutim, nema dostupnih informacija o praktičnoj provedbi i diskreciji u načinu na koji države članice pristupaju rješavanju sigurnosnih pitanja;
• zahtjev fizičkog boravišta: boravišne dozvole izdane na temelju ulaganja, za čije izdavanje nije potrebno da ulagač fizički boravi u dotičnoj državi članici ili je potrebno da u njoj boravi tek kratko vrijeme, mogle bi utjecati na primjenu prava EU-a povezanih s dugotrajnim boravištem te bi čak mogle omogućiti ubrzano stjecanje državljanstva neke od država članica EU-a, a time i građanstva EU-a;
• manjak transparentnosti: u izvješću je naglašen manjak transparentnosti i nadzora nad programima, posebno kad je riječ o praćenju te nepostojanju statističkih podataka o tome koliko osoba na taj način dobije boravišnu dozvolu.

Sljedeći koraci

Komisija će pratiti šira pitanja povezana s usklađenošću s pravom EU-a potaknuta programima državljanstva i boravišta za ulagače i prema potrebi poduzeti odgovarajuće mjere. Stoga države članice trebaju posebno osigurati sljedeće:

• sustavnu provedbu svih obveznih graničnih i sigurnosnih kontrola;
• pravilno poštovanje zahtjeva iz Direktive o dugotrajnom boravištu i Direktive o spajanju obitelji;
• procjenu sredstava koja su uplatili podnositelji zahtjeva za državljanstvo ili boravište u skladu s propisima EU-a o sprečavanju pranja novca;
• kad je riječ o rizicima od izbjegavanja poreza, u EU-ovu okviru za administrativnu suradnju dostupni su alati, posebno za razmjenu informacija.

Komisija će pratiti korake koje poduzmu države članice kako bi upravljanje tim programima bilo transparentno. Osnovat će skupinu stručnjaka iz država članica radi povećanja transparentnosti te boljeg upravljanja tim programima, kao i njihove veće sigurnosti. Zadaci te skupine bit će ponajprije sljedeći:

• uspostava sustava razmjene informacija i savjetovanja o broju zaprimljenih zahtjeva, zemljama podrijetla i broju pojedinaca kojima su države članice dodijelile/odbile državljanstvo i boravišnu dozvolu na temelju ulaganja;
• razvoj zajedničkih sigurnosnih kontrola do kraja 2019. koje će se primjenjivati na programe državljanstva za ulagače, uključujući posebne postupke upravljanja rizicima.

Konačno, s obzirom na to da i treće zemlje uspostavljaju slične programe, koji mogu imati sigurnosne posljedice za EU, Komisija će u okviru procesa pristupanja EU-u pratiti programe državljanstva za ulagače u zemljama kandidatkinjama i potencijalnim kandidatkinjama. U okviru mehanizma suspenzije viza pratit će i učinak takvih programa u zemljama EU-a čijim državljanima nisu potrebne vize.

Kontekst

Programi državljanstva za ulagače omogućavaju stjecanje novog državljanstva isključivo na temelju ulaganja. Programi boravišta za ulagače omogućavaju državljanima trećih zemalja da pod određenim uvjetima dobiju boravišnu dozvolu i žive u nekoj od zemalja EU-a.

Uvjeti stjecanja i oduzimanja državljanstva uređeni su nacionalnim pravom svake države članice, u skladu s pravom EU-a. Prema načelima utvrđenima u međunarodnom pravu, potrebno je postojanje „stvarne veze” između podnositelja zahtjeva i određene zemlje ili njezinih državljana. Budući da je nacionalno državljanstvo preduvjet za građanstvo EU-a i put za ostvarivanje prava iz Ugovorâ, Komisija izvješćuje o programima za ulagače kojima se stječe državljanstvo država članica. Izdavanje boravišnih dozvola ulagačima trenutačno nije uređeno na razini EU-a, nego nacionalnim pravom. Međutim, pravom EU-a uređeni su uvjeti ulaska određenih kategorija državljana trećih zemalja.

Današnje se izvješće nadovezuje na rezoluciju Europskog parlamenta od 16. siječnja 2014. u kojoj se od Komisije traži da se pozabavi različitim nacionalnim programima za dobivanje državljanstva poštujući europske vrijednosti te zakonodavstvo i prakse EU-a.

U svojem je Izvješću o građanstvu EU-a za 2017. Komisija najavila da će objaviti izvješće o nacionalnim programima za dobivanje državljanstva kojima ulagači postaju građani Unije.